<< zurück / back

Klaus-Bernhard Roy (University of Magdeburg, Germany)

"Workfare" und selektive soziale Gerechtigkeit


Einleitung

In der akademischen wie politischen Debatte hat „workfare“ als sogenanntes Modernisierungskonzept eine prominente Position. Der Beitrag geht von der These aus, dass die aktuellen Auseinandersetzungen um soziale Teilhabe integraler Bestandteil einer neuen Gerechtigkeitsdebatte sind und im Rahmen reformpolitischer Maßnahmen hochgradig stratifizierend wirken. Die Diskurse um gesellschaftliche Integration rekurrieren oftmals sehr auf Marktgängigkeit und Pflichten der Menschen gegenüber der Gesellschaft. Damit verbunden sind Gerechtigkeitskonzepte, die nicht nur konzeptionell in sich hochgradig selektiv statt inklusiv aufgebaut sind, sondern als Rechtfertigungsmuster realer Politik soziale Segmentierung selbst mit gestalten.

Theoretischer und gesellschaftlicher Kontext der Gerechtigkeitsdebatte

In pluralistischen Demokratien finden Auseinandersetzungen um soziale Gerechtigkeit im Rahmen politischer Ordnungskonzepte statt, die auf die Mitgestaltung marktwirtschaftlicher Prozesse und die Verteilung sozialer Positionen abzielen. Hinsichtlich sozialer Gerechtigkeit ist erstens grundsätzlich zu bedenken, dass nicht einfach nur Anteile am Bruttoinlandsprodukt verteilt werden. Verteilt werden vielmehr „Lebenslagen" (Gerhard Weisser) und damit Chancen auf soziale Teilhabe. Zweitens, Vorstellungen zur Umsetzung von Verteilungsfragen sind auf konkrete Gesellschaften, ihre Wertvorstellungen und Grundstrukturen im Verhältnis von Markt und Staat, Leistung und Bedarf, zu beziehen.

Soziale Gerechtigkeit ist eine politische Voraussetzung der sozialstaatlich gebotenen Sicherstellung gesellschaftlicher Teilhabe in der bundesdeutschen Demokratie und resultiert aus der wechselseitigen Beziehung von Grund- und Menschenrechten mit politischen Abwehr- und Partizipationsrechten. Die Politik kann insbesondere in Folge der Institutionalisierung des Sozialstaats in der Bundesrepublik legitimatorisch gar nicht umhin, eben auch Gerechtigkeitsfragen als Gestaltungsaufgabe wahrzunehmen.

Dies gilt umso mehr, wenn die bundesdeutsche Gesellschaft von einer deutlichen sozialen Polarisierung gekennzeichnet ist, und soziale Gerechtigkeit in der öffentlichen und politischen Wahrnehmung, selbst bei den parteipolitischen Akteuren als hochgradig kontrovers gilt.

Die sozialen Polarisierungen in der Bundesrepublik mit ihren hohen Disparitäten zwischen Einkommens- und Vermögensklassen sowie die Verfestigung von Armutslebenslagen sind nicht neu, haben aber in den letzten Jahren und vor allem mit der „Unterschicht“- Debatte eine neue Dimension erhalten.

Eine große Zahl von Menschen in prekären Lebenslagen sieht sich nicht nur sozial sondern auch hinsichtlich ihrer politischen Interessenvertretung als chancenlos. Sie hoffen einerseits weiterhin auf die Problemlösungsfähigkeit der Politik, trauen andererseits den etablierten politischen Akteuren, sprich Parteien, kaum noch Kompetenzen zu. Diese in der Selbstwahrnehmung verfestigte materielle wie partizipatorische Abkoppelung von Interessenlagen hinterfragt die Grundannahmen bis integrativen Verheißungen der pluralistischen Demokratie. Die zentralen Akteure unseres politischen Systems reagieren reformpolitisch nun zum Teil hochgradig lebenslagenfern und stellen in den Politik prägenden Diskursen ein neues Verhältnis von öffentlich und privat, von Rechten und Pflichten in der Gesellschaft heraus. Weitergehend: die politischen Akteure koppeln diskursiv Armutsprobleme und Gerechtigkeitsfragen primär an die Verantwortlichkeit und Marktgängigkeit des Einzelnen, ohne die sozialstrukturellen Voraussetzungen von Existenzsicherung per Beschäftigung hinreichend zu reflektieren und verstärken so die soziale Selektivität unter dem Leitbild einer „neuen“ Gerechtigkeit.

Workfare-Politik

Empirisch sichtbar wie theoretisch bedeutsam ist, dass die vorhandene ausgeprägte soziale Selektivität des bundesdeutschen Sozialstaats im Kontext reformpolitischer Modernisierungsversuche noch steigt und der Dekommodifizierungsgrad sinkt.

Innerhalb der Theoriedebatte kann „workfare“ als wesentliches Element der hegemonialen Gestaltungsversuche zur Neubestimmung des Verhältnisses von Individuum- Gesellschaft und Ökonomie durch die Transformation der Wohlfahrtsstaaten gelten: durch die Rücknahme der Dekommodifizierung und die diskursive Vorbereitung des Dogmas von der unerlässlichen Marktgängigkeit und Flexibilisierung der Arbeitskraft bis hin zur Akzeptanz prekärer Arbeitsverhältnisse kommt es zu einer Verabsolutierung der Erwerbsarbeitsnormale, obwohl deren soziale Realisierung eben nicht mehr umfassend möglich ist.

Dieses konstitutive Spannungsverhältnis wird von einer neuen Wettbewerbsqualität zwischen Menschen und Räumen begleitet und mit einer Neubestimmung der Gerechtigkeitsfrage ausgebaut.

Politisch gestaltete Solidarität war schon immer auch exklusiv und wird es nunmehr immer stärker. Reformpolitisch hat die Modifizierung der interventionspolitischen Konzepte und Instrumentarien unter den Bedingungen der gespaltenen Arbeitsgesellschaft sehr ambivalente Ergebnisse. Das Ziel der Begrenzung sozialstaatlicher Abgabenlasten zu Gunsten weit verbreiteter Interessenlagen in der „Mitte der Gesellschaft“ mag evtl. erreicht werden. Aber gleichzeitig läuft die aktuelle Reformpolitik Gefahr, die eigenen reformpolitischen Ziele des Forderns und Förderns zum Zwecke arbeitsgesellschaftlicher Integration und damit auch den Erhalt des Sozialstaats zu relativieren. Die neuen Leitbilder der Sozialstaatspolitik sind zu stark auf Marktgängigkeit ausgerichtet. Sie treffen aber auf Arbeitsmärkte, die in vielen Regionen gar nicht hinreichend aufnahmefähig sind oder zumindest kein auskömmliches Einkommen bieten, nicht zuletzt aufgrund der politischen mitdefinierten Arbeitsentgeltbedingungen. Des weiteren dominieren sozialstaatliche Diskurse, die anstelle der Ziele umfassender Sozialintegration auf fiskalische Probleme und einen kaum hinterfragten Spardruck abheben. Nun mag dies machtpolitisch und in föderal-parteienstaatlichen Kompromissen auch mehrheitsfähig sein, die Interessen der sozial Ausgegrenzten und Arbeitslosen bleiben bei dieser Reform aber eher außen vor (Stichwort Prekariat).

Das Konzept des aktivierenden Sozialstaats greift Politikmuster anderer europäischer Sozialstaaten zwar auf, allerdings sehr selektiv. Die Reformpolitik bewegt sich eher auf der Ebene der Instrumentarien, nicht auf der Ebene stringenter politischer Konzepte - und vor allem fehlen die finanziellen Prioritätensetzungen zu Gunsten aktiver Intervention.

In der bundesdeutschen Politik rangiert „fordern“ vor „fördern“, wobei die Defizite der aktiven Arbeitsmarkt- und Sozialpolitik sich vor allem aus der weitgehenden Nichtberücksichtigung der sozial wie regional hochgradig polarisierten Arbeitsgesellschaft speisen.

Die neue arbeitsmarkpolitische Therapie lautet: mehr Flexibilität bei den Arbeitslosen und Arbeitsanreize schaffen bzw. erzwingen. Das ist in der Deutlichkeit qualitativ neu in der aktiven Arbeitsmarktpolitik. Konzeptionell rückt der “Preis” der Ware Arbeitskraft in den Mittelpunkt, mit „workfare“ an prominenter Stelle.

In wissenschaftlichen Diskursen finden sich hierzu marktradikale Positionen, denen die workfare -Ansätze immer noch durch das aktuelle Sozialrecht als zu begrenzt erscheinen und die über das als ökonomisch wie sozial sinnvoll herausgestellte Prinzip keine Transferleistung ohne Gegenleistung im Grundsicherungsbereich den Niedriglohnsektor noch deutlich ausweiten wollen.

Auch unterhalb dieser Restriktionsebene ist erkennbar, wie die Deutungsmuster im Kontext der Arbeitsfähigkeitsüberprüfungspolitik wirkungsmächtig geworden sind und die Praxis der Arbeitsmarkt- und Sozialpolitik prägen. Das praktizierte diskursive Umdeuten des Verhältnisses von Rechten und Pflichten bei der „Modernisierung“ des Sozialstaats führt nicht zuletzt in Folge einer massiven Debatte um Transferleistungsmissbrauch zur Überbetonung des Forderns von Arbeitsbereitschaft um jeden Preis und hat in der sozialen Praxis vor Ort oftmals stark selektive Wirkungen auf die Sozialintegrationschancen von Menschen, denen das Leistungs-Gegenleistungsprinzip als Gerechtigkeitsnorm auf der Realisierungsebene kaum einlösbar erscheint.

So zeigen Analysen zur aktiven Arbeitsmarktpolitik, dass auch weiterhin vor allem Langzeitarbeitslose wenig Zugang zu den noch relativ wirkungsvollen Maßnahmen der beruflichen Qualifizierung haben. Auch die stark ausgeweiteten 1-Euro-Jobs (de facto die Mehraufwandsvariante der bisherigen „Hilfe zur Arbeit“) gelten in der Forschung als wenig wirkungsvoll. Sie sind aufgrund ihrer Ausgestaltung und Distanz zum ersten Arbeitsmarkt kaum geeignet, eine dauerhafte arbeitsgesellschaftliche Integration zu befördern. Doch selbst diese Mittel zur Eingliederung in den Arbeitsmarkt sind nicht zu letzt durch sinkende Etatansätze begrenzt und steht für eine Etatsanierungsmaxime als gesellschaftspolitischer Priorität.

Es überrascht wenig, hat aber eine erhebliche Auswirkung auf die Reformziele und die sozialstaatliche Realität: die grundsätzlichen Probleme der neuen „aktivierenden“ Arbeitsmarktpolitik liegen nicht nur im Bereich der mangelnden arbeitsbiographischen Stabilität, sondern die geforderte Flexibilität der Arbeitslosen trifft zum Teil flächendeckend auf fehlende Beschäftigungschancen, vor allem in vielen Regionen Ostdeutschlands.

Also, in der diskursiv aufgebauten und praktizierten Form ist „workfare“ sozial selektiv bis restriktiv. Der soziale Integrationsgedanke wird verdrängt, es finden sich ökonomistische Muster einer Selektion zwischen produktiven und unproduktiven Armen, wobei schlechte Arbeitsbedingungen die eher Leistungsfähigen aus der Grundsicherung herausdrängen und vor allem der Einstieg in reguläre Beschäftigungsverhältnisse weitgehend verfehlt wird.

„Workfare“ ist in Europa zwar verbreitet, in der bundesdeutschen Variante ist die Integrationswirkung aber sehr begrenzt, der arbeitsmarktpolitische Flexibilisierungsdruck allein kann die sozialen Teilhabechancen nicht erhöhen, Gerechtigkeit wird so sehr selektiv.

Fazit:

Wenn schon der aktivierende Sozialstaat wegen des interventionspolitischen Zielwechsels und des Umdeutens der Verhältnisse von Rechten und Pflichten des Einzelnen als ambivalent gilt, dann verstärkt sich dies negativ zur ausgeprägten sozialen Selektivität unter den reformpolitischen Bedingungen und pfadspezifischen Besonderheiten der bundesdeutschen föderalen Parteiendemokratie.

Reformpolitik verbleibt bislang im Pfad der traditionellen Interventionssystematik und neueren wirtschafts- und gesellschaftspolitischen Diskursen, bei denen integrative statt selektive Arbeitsmarktpolitik in der aktuellen Machtkonstellation der Parteienlandschaft und ihrer Wahrnehmung sozialer Probleme keine Priorität hat.

Politische Prioritätenwechsel und damit eine Zielveränderung von Reformen erscheinen des Weiteren aufgrund der dominanten innerparteilichen Diskurse und Kräftekonstellationen vor allem bei den beiden Volksparteien wenig realistisch. Doch die bisherige Selektivität der Reformpolitik wäre nicht mit „einfachen“ politischen Deutungs- und Mehrheitenwechseln zu überwinden. Es bedarf auf der Realisierungsebene der expliziten Berücksichtung der regionalen Differenzierungen und normativ einer Politikausrichtung, die auch die Lebenslagen der Modernisierungsverlierer ausdrücklich und gleichberechtigt einschließt.

Letztlich bleiben zwar die generellen Mechanismen von Dekommodifizierung und Stratifizierung politisch mehrheitsorientiert definiert, aber gesellschaftlich erhalten die Lebenslagenrealität und die selektive Sozialintegration zunehmend eine zentrale Dimension. Dies verlangt nun auch von der Theoriedebatte nach Erklärungsansätzen, die über generelle Interventionssystematiken hinaus eben diese Fragmentierungen einbeziehen.

In der Postfordismus-Rezeption handelt es sich bei der hegemonialen Durchdringung von Gesellschaft durch das „workfare“- Muster um eine neue Funktionsbedingung des postfordistischen Kapitalismus, indem der gesellschaftliche Dualismus von prekär und integriert auch mittels der wirkungsmächtigen Missbrauchsdebatte sozialer Teilhaberechte stark verfestigt erscheint. Damit wären dann diskursive Alternativkonzepte in ihren gesellschaftlichen, wissenschaftlichen und politischen Entstehungskontexten zwar massiv begrenzt, aber sie sind eben auch nicht ausgeschlossen.