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Oliver Beenen (Universität Magdeburg)

Von der „Agenda für den Frieden“ bis zum „Brahimi-Report“ oder wie die Vereinten Nationen den Einsatz von Gewalt begründen.

 

Der Ausbau der Kooperation zwischen den Supermächten Ende der achtziger Jahre und das Ende des Ost-West Konflikts erweiterte Spielräume für regionale und internationale Vermittlungsbemühungen zur Bearbeitung von Konflikten und schlug sich in zahlreichen Friedensabkommen mit daran anschließenden VN-Missionen nieder. Die Bearbeitung von innerstaatlichen Konflikten, bei denen einerseits ein Eigenleben der Konflikte nach dem Rückzug der Supermächte deutlich wurde und andererseits die Konflikte aus dem Zerfall von Staaten resultierten, rückte für die VN in den Mittelpunkt.

 

Die Agenda für den Frieden

Die Vereinten Nationen reagierten auf die neuen Herausforderungen mit der „Agenda für den Frieden“. B. Butros-Ghali, der als Generalsekretär der VN diesen Bericht vorlegte, formulierte anspruchsvolle Zielvorgaben. „Unser Ziel muss es sein: schon zum denkbar frühesten Zeitpunkt konfliktträchtige Situationen zu erkennen und durch Diplomatie zu versuchen, die Gefahrenherde vor Ausbruch von Gewalt zu beseitigen; wo Konflikte ausgebrochen sind durch friedensstiftende Maßnahmen versuchen, die zum Konflikt führenden Probleme zu lösen; dort, wo das Kämpfen eingestellt wurde, durch friedenserhaltende Maßnahmen diesen bewahren, wenn er auch noch so zerbrechlich ist, und dabei helfen, die durch die Friedensstifter erreichten Vereinbarungen durchzusetzen; dazu bereit sein, bei der Friedensstiftung in vielfältiger Form zu helfen: die durch Bürgerkrieg und Kampf zerstörte Verwaltung und Infrastruktur der Nationen wiederzuerrichten, Bande der friedvollen gegenseitigen Vorteile für die ehemals kriegführenden Nationen zu knüpfen; im weitesten Sinne sich den tieferliegenden Gründen der Konflikte zuwenden: wirtschaftliche Verzweiflung, soziale Ungerechtigkeit und politische Unterdrückung“ (Butros-Ghali 1993, 60f.). Besonders der Umstand, sich den tieferliegenden Gründen von Konflikten zuwenden zu wollen, wurde als progressive Neuerung in der Friedenssicherung diskutiert. Friedenskonsolidierung, verstanden als „Friedenssicherung nach Ende eines Konflikts“ (ebd., 60), ist der Versuch die politischen, ökonomischen und sozialen Grundlagen für einen stabilen Frieden nach einem westlichen Demokratiemodell zu liefern. Neben Maßnahmen wie Entwaffnung der Kombattanten, Rückführung von Flüchtlingen, Ausbildung von Sicherheitspersonal, Überwachung von Wahlen, Unterstützung der Menschenrechte sollen konkrete Kooperationsprojekte zur wirtschaftlichen und sozialen Entwicklung beitragen und Vertrauen in einen neu gewonnenen Frieden schaffen. Boutros-Ghali betonte dabei, dass Frieden mehr als die Abwesenheit von physischer Gewalt oder Krieg ist: „Die Autorität der Vereinten Nationen, auf diesem Gebiet tätig zu werden, beruht auf dem Konsens, daß ein sozialer Friede von gleicher Wichtigkeit ist wie ein strategischer oder ein politischer Friede. Es gibt eine enge Verknüpfung zwischen demokratischen Praktiken wie etwa Rechtssicherheit und Durchsichtigkeit der Entscheidungsfindung und der Herstellung von wahrem Frieden und echter Sicherheit in einer neuen und stabilen politischen Ordnung“ (ebd., 83). Konflikte mit Gewalt zu bearbeiten, war in dieser Konzeption nicht vorgesehen. Zumindest konzeptionell war die Zustimmung der Konfliktparteien zu Maßnahmen der Vereinten Nationen eine notwendige Bedingung. Der Einsatz von Gewalt durch VN-Soldaten war nur zur Selbstverteidigung erlaubt und somit stark begrenzt.

 

Die robuste Friedenssicherung

Mit den Missionen von Bosnien und Somalia veränderte sich die Einstellung innerhalb der Vereinten Nationen zum Einsatz von Gewalt. K. Annan benennt 1993, damals noch als Untergeneralsekretär für Friedenssicherungsoperationen, neue Anforderungen und seine Schlussfolgerungen: „Today`s conflicts in Somalia and Bosnia have fundamentally redrawn the parameters. It`s no longer enough to implement agreements or separate antagonists; the international community now wants the United Nations to demarcate boundaries, control and eleminate heavy weapons, quell anarchy, and guarantee the delivery of humanitarian aid in war zones. These are clearly tasks that call for `teeth` and `muscle`, in addition to less tangible qualities that we have sought in the past. In other words, there are increasing demands that the United Nations now enforce the peace, as originally envisaged in the Charter” (Annan nach Liese 1996, 49). Die Konsequenz war die robuste Friedenssicherung. Frieden sollte auch gegen die Konfliktparteien durchgesetzt werden. Dabei wurde eine Gewalteskalation, wie bspw. in Somalia, in Kauf genommen. Mit dem Völkermord in Ruanda und den sich daran anschließenden Debatten sank das Vertrauen auf nicht-miltärische Konfliktregelungsmechanismen innerhalb der Vereinten Nationen auf einen erneuten Tiefpunkt. Friedenssicherung steckte in der Krise.

 

Der Millenniumsbericht und der Brahimi-Report

In dem Millenniumsbericht von K. Annan und dem Brahimi-Report, ein Sachverständigenbericht zur Friedenssicherung der VN, wird die Notwendigkeit einer robusten Doktrin betont. L. Brahimi macht in der Zusammenfassung des Berichts deutlich, dass robuste Einsatzformen ein Standard in VN-Einsätzen werden sollten. Die Überschrift zu diesem Kapitel lautet: „Implikationen für die Friedenssicherung: Die Notwendigkeit einer robusten Doktrin und realistischer Mandate“ (VN Doc. A/55/305-S/2000/809, 7). Zu Beginn wird die Auffassung vertreten, dass Zustimmung der örtlichen Parteien, Unparteilichkeit und die Gewaltanwendung ausschließlich zur Selbstverteidigung die Grundpfeiler der Friedenssicherung bleiben sollen. Zwei Sätze später wird der Begriff `Unparteilichkeit` umgedeutet: „Verstößt eine Vertragspartei einer Friedensübereinkunft klar und unbestreitbar gegen deren Bestimmungen, so kann die weitere Gleichbehandlung aller Parteien durch die Vereinten Nationen im besten Fall zur Wirkungslosigkeit des Einsatzes führen, im schlimmsten Fall kommt sie jedoch der Mittäterschaft gleich. Nichts hat das Ansehen und die Glaubwürdigkeit der VN-Friedenssicherungseinsätze in den neunziger Jahren mehr geschädigt als ihr Zaudern, Unterschiede zwischen Opfern und Aggressoren zu machen“ (ebd., 7). Das bestehende Problem, dass selbst ein negativer Frieden nicht ohne Zustimmung der Konfliktparteien zu erreichen ist, wird nicht thematisiert und zugunsten einer militärischen Friedenserzwingung ausgeblendet. Während in der Agenda für den Frieden noch Gewalt an Selbstverteidigung gebunden war, wird im Brahimi-Report der Einsatz von Gewalt als Notwendigkeit zu Erreichen der Missionsziele begründet. Die grundlegende Prämisse des Brahimi-Berichts ist, dass die VN in der Lage sein müssen, auch gegen den Willen der Konfliktparteien das erteilte Mandat durchzusetzen. Ein auf einer konsensuellen Basis entstandener Friedensvertrag soll paradoxer Weise trotz der Aufgabe von Konsens verwirklicht werden. Dies hat Folgen für die Planung der Missionen und das Verhalten der Blauhelme im Konflikt. Die Einsatzplanungen des Sekretariats sollen sich laut Brahimi von vorneherein an worst-case Szenarien orientieren. Dies bedeutet, „dass in dem Mandat einer Mission die Ermächtigung zur Anwendung von Gewalt klar festlegt sein muss“ (ebd., 8). Insgesamt soll durch größere und besser ausgerüstete Truppen eine glaubhaftere Abschreckungskapazität erreicht werden. Für die Militäreinheiten im Einsatz bedeutet dies, dass sie „in der Lage sein müssen, sich selbst, die anderen Anteile der jeweiligen Friedensmission und ihr Mandat zu verteidigen. Die Einsatzrichtlinien sollen den VN-Kontingenten nicht nur gestatten, Angriffe Schlag um Schlag zu vergelten, sondern sie auch zu Gegenangriffen zu ermächtigen, um den tödlichen Beschuss von VN-Truppen oder der von ihnen zu schützenden Menschen ein Ende zu setzen“ (ebd., 23).

Der zweite Begründungstrang klang in dem ersten kurz an. Zur effektiven Umsetzung der Friedenskonsolidierung kann die Androhung oder Anwendung von Gewalt geboten sein. Ziel ist es, „vor Ort ein sicheres Umfeld zu wahren, während die Friedenskonsolidierungskräfte darauf hinarbeiten, dieses Umfeld nachhaltig zu stabilisieren, …, was die Friedenssicherungs- und Friedenskonsolidierungskräfte zu untrennbaren Partnern macht“ (ebd., 7). An dieser Stelle wird  die Aufrechterhaltung ziviler Konfliktregelungsmaßnahmen zur Begründung vom Einsatz militärischer Gewalt herangezogen. Dies geschieht der Tatsache zum Trotz, dass der Begriff `Friedenskonsolidierung` per Definition Gewalt zur Bearbeitung von Konflikten ausschließt. Mit Friedensstiftung nach Kapitel sechs der Charta der VN, also feindliche Parteien unter Anwendung friedlicher Mittel zu einer Einigung zu führen, haben solche Maßnahmen wenig gemein.

Eine dritte Begründung für den Einsatz von Gewalt ist der militärische Schutz der Bevölkerung. Sie wird von K. Annan in dem Millenniumsbericht vertreten. Er verweist auf die mangelnde Einhaltung von internationalen Übereinkünften zum Schutz von Zivilpersonen in bewaffneten Konflikten, insbesondere gegenüber Frauen und Kindern. Neben Sanktionen und der Stärkung des Internationalen Strafgerichtshofs wird auf die humanitäre Intervention als Instrument zur Verhinderung von Gewalt, Brutalität und Völkermord verwiesen: „Wann immer solche Verbrechen begangen werden und alle friedlichen Versuche, ihnen Einhalt zu gebieten, ausgeschöpft sind, hat der Sicherheitsrat die moralische Pflicht, im Namen der internationalen Gemeinschaft zu handeln“ (A/54/2000, 37). Brahimi sieht zwar in dem Wunsch, Zivilpersonen in bewaffneten Konflikten zu schützen eine positive Entwicklung, hält jedoch ein allgemeines Mandat in diesem Bereich weder für glaubhaft noch für erfüllbar. „In den derzeitigen Einsatzgebieten der VN-Missionen finden sich hunderttausende von Zivilpersonen, die dem Risiko von Gewalt ausgesetzt sind, und die gegenwärtig eingesetzten VN-Truppen könnten, selbst wenn sie den Befehl dazu erhielten, nur einen Bruchteil dieser Menschen beschützen“ (VN Doc. A/55/305-S/2000/809, 25).    

 

Ausblick

Die momentanen Diskussionen innerhalb der VN werden auf der Grundlage des Millenniumsberichts und dem Brahimi-Report geführt. In aktuellen Veröffentlichungen zu Konzepten der Friedenssicherung wird auf diese beiden Berichte verwiesen. Aus diesem Grund sind Positionen, die kritisch zur robusten Friedenssicherung oder der Verflechtung von robuster Friedenssicherung und Friedenskonsolidierung stehen, eher die Ausnahme. 

Neue Diskussionspunkte könnten aus der Praxis der Friedenssicherung erwachsen. Für den Kosovo und Timor-Leste hatte der Sicherheitsrat die bisher am weitesten reichenden Mandate, die zeitweise die Regierungsübernahme mit einschlossen, erteilt. Beide Missionen hatten bzw. haben eine robuste Dimension. Inwieweit es gleichzeitig gelingt, Friedenskonsolidierung zu betreiben, ist hingegen fraglich. Auch wenn sich von beiden Missionen kein Modellcharakter ableiten lässt, so wird doch innerhalb der VN auf die Umsetzung beider Missionen besonders geachtet, da die Ziele des Millenniumberichts und die Empfehlungen des Brahimi-Reports dort am umfangreichsten umgesetzt werden.   

 

Literatur

Boutros-Ghali, Boutros 1993: Eine globale Friedensordnung. Präventive Diplomatie, Friedensstiftung, Friedensbewahrung, in: Butros-Ghali, Butros: UNorganisierte Welt. Plädoyer für die große Reform der Vereinten Nationen, Stuttgart, 55 – 95

Liese, Andrea 1996: Friedenskonsolidierung bei internen Konflikten. Die Rolle der Vereinten Nationen in Kambodscha, Afes-press report no. 58, Mosbach

VN Doc. A/54/2000 vom 27.3.2000: Bericht des Generalsekretärs. Wir, die Völker: Die Rolle der Vereinten Nationen im 21. Jahrhundert, www.un.org

VN Doc. A/55/305-S/2000/809 vom 21.8.2000: Bericht der Sachverständigengruppe für die Friedensmissionen der Vereinten Nationen. Umfassende Überprüfung aller Teilaspekte des Fragenkomplexes der Friedenssicherungseinsätze, www.un.org