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Petra Schaper-Rinkel

Leitbilder in der Europäischen Politik: Modus diskursiv-politischer Repräsentation und europäischer Integration 


Die Europäisierung von Politiken wie der Forschungs-, Technologie- und Telekommunikationspolitik hat neue Formen der diskursiv-politischen Repräsentation hervorgebracht. Ein zentraler Modus, politische Diskurse und Praxen auf europäischer Ebene zu konstituieren und zu repräsentieren, sind Leitbilder: Mit Leitbildern wie dem der Europäischen Technologiegemeinschaft, dem Europäischen Telekommunikationsmarkt, dem Europäischen Forschungsraum, aber auch der Europäischen Informationsgesellschaft eEurope sind Repräsentationsformen entwickelt worden, die langfristige politische Zielstellungen artikulieren. Sie sind sowohl auf eine (inner)europäische Integration als auch auf die Positionierung Europas im globalen Kapitalismus gerichtet. In der Politik der Europäischen Kommission haben sich damit Steuerungsformen herauskristallisiert, die darauf abzielen, heterogene Akteure in europäische Netzwerke einzubinden. Die Leitbilder konstituieren dabei das, was sie repräsentieren. 

Leitbilder: kanalisieren Diskurse und strukturieren Praxen 
Theodor W. Adorno wird 1960 eingeladen, im Radio über ästhetische Normen und über Leitbilder zu sprechen. Er erklärt sich für ungeeignet, den Begriff des Leitbildes positiv anzuwenden. Erörtern könne er Leitbilder und Normen einzig als Problem, schließlich gehöre der Begriff des Leitbildes “mit seinem leise militärischen Klang” zu einer “konservativ-restaurativen Kultur diesseits und jenseits der Grenze zur DDR”. Restriktiv und einengend vereinheitlichen Leitbilder seines Erachtens zwanghaft die vorhandene Heterogenität. “In den Normen und Leitbildern, die fix und unverrückbar den Menschen zur Orientierung einer geistigen Produktion, deren innerstes Prinzip doch Freiheit ist, verhelfen sollen, spiegelt sich bloß die Schwäche ihres Ichs gegenüber Verhältnissen, über die sie nichts zu vermögen meinen, und die bloße Macht des nun einmal so Seienden. Seit Adornos vernichtendem Diktum hat sich das Image des Leitbildes positiv gewandelt. Leitbilder werden heute eher als Gegenteil dessen begriffen, was Adorno skizzierte: Als gestaltungsoffene, richtungsweisende kollektive Denk(werk)zeuge, die es möglich machen, einen vorläufig eingeschlagenen Weg zu kommunizieren und damit zu modifizieren. Sie sind vorläufige Konstrukte politischer oder wissenschaftlicher Auseinandersetzung und Reflexion, die den Fortgang von Prozessen strukturieren. Wenn Adorno “Leitbilder und Normen” in einem Atemzug nennt und als eng bedeutungsverwandt begreift, wird die Differenz unsichtbar. Normen stehen am Ende eines Entwicklungsweges, Leitbilder strukturieren Prozesse. In der Entwicklungsoffenheit von Leitbildern zeigt sich gerade die gesellschaftliche Produktivität der Macht und nicht ihr Verbotscharakter. Leitbilder ins Zentrum von Analysen zu rücken, geht nicht zufällig einher mit der Prämisse der Konstruiertheit gesellschaftlicher und technologischer Verhältnisse und der Determinierung von Erkenntnisprozessen durch eben diese. 

Sowohl in der Leitbildanalyse als auch in der Leitbildgestaltung wird – allerdings ohne theoretische Grundlegung – davon ausgegangen, dass nicht eine objektive, sondern eine von BeobachterInnen beobachtete und gestaltete Welt den Gegenstand der Erkenntnis bildet. Die Beobachtenden ziehen sich nicht mehr auf eine vermeintlich neutrale, wahrhaft erkenntnisfähige Beobachtungsstation zurück, sondern sie gehören zu den Elementen, aus denen sich der Prozess – und die anvisierte Veränderung selbst – aufbaut. Leitbilder sind ein Instrument, Interessen zu benennen, zu bündeln und zu verhandeln. Durch die Integration unterschiedlicher gesellschaftlicher Gruppen und verschiedener wissenschaftlicher Disziplinen soll in der Generierung von Leitbildern vielmehr ein Höchstmaß divergierender und konkurrierender Aspekte, Interessen und Perspektiven berücksichtigt und bearbeitet werden. Diese normativen Ansätze beruhen aber letztlich auf einer kontrafaktisch-idealistischen Diskursethik, die an Habermas orientiert ist. Dabei werden Verfahrensweisen anvisiert, in denen aufgeklärte und gleichberechtigte Subjekte ihre Vorstellungen miteinander diskutieren und ausbalancieren. Ergebnis solcher Diskurse sollen breit akzeptierte Leitbilder sein. Diese Art konsensorientierter Leitbildauffassungen und -forschungen charakterisieren die Leitbildentwicklung als partizipatorisches Verfahren zur gleichberechtigten Verhandlung und verkennen den ideologischen Effekt, auf den Adornos Ablehnung zu Recht zielte. Sie sind insofern affirmativ. Es gibt keinen Raum außerhalb des Ideologischen, wie Louis Althusser einmal feststellte: die “Ideologie repräsentiert das imaginäre Verhältnis der Individuen zu ihren realen Existenzbedingungen”. Mit Leitbildern können diese Prozesse zielgerichtet vorangetrieben werden, indem mittels Leitbildern dieses Verhältnis ‚organisiert‘ wird. Dabei gibt es keine gleichen Durchsetzungschancen für die unterschiedlichen Interessen. Die Personen und Positionen, die am gleichen Ort verhandeln und verhandelt werden, kommen als Ungleiche (als gesellschaftlich-hierarchisch positioniert) an diesen Ort, und sie reproduzieren dort diese Ungleichheit. In der Leitbildentwicklung werden Machtkämpfe als Definitionskämpfe, als Kämpfe über inhaltliche Kriterien des Einschlusses und Ausschlusses und über die Gewichtung von Zielen und Strategien geführt. Leitbilder, die sich auf einzelne Politikfelder beziehen, wurden im europäischen Integrationsprozess als eine gleichermaßen offene als auch eindeutig zielorientierte Repräsentationsform entwickelt, in deren Rahmen heterogene Interessen verhandelt werden. Mit den Leitbildern wird die Europäisierung von Politiken konstituiert und zugleich fungieren sie als ein Modus, in dem unterschiedliche Wissensbestände aufeinander abgestimmt werden. Leitbilder kanalisieren Diskurse, verschieben oder stabilisieren Machtverhältnisse und strukturieren die Praxen der materiellen Veränderungsprozesse. 

Leitbild Europäischer Telekommunikationsmarkt: Aus nationalen Versorgungs-Infrastrukturen werden transnationale Märkte
Zu den wirkungsmächtigsten Leitbildern, die die Europäische Kommission entwickelte, gehört das Leitbild des Europäischen Telekommunikationsmarktes. Die Ausgangssituation ist zu Beginn der 80er Jahre folgende: Die Telekommunikationsinfrastrukturen sind nationalstaatlich organisiert und voneinander abgeschottet. Sie beruhen auf jeweils eigenen – nicht öffentlich bekannten – Standards und basieren weitgehend auf einer analogen Übertragungstechnik. Sie sind als öffentliche Versorgungsinfrastrukturen konzipiert: Unabhängig von den tatsächlichen Kosten wird eine Versorgung mit Telekommunikation flächendeckend ausgebaut und gewährleistet. Die Gestaltungsmacht liegt eindeutig bei den Nationalstaaten, die die Infrastrukturentwicklung bestimmen, planen und organisieren. 

In den 80er Jahren zeichnet sich die zukünftig mögliche Digitalisierung der Telekommunikation ab. Die Europäische Kommission argumentiert nun, dass die Umstellung auf digitale Netze hohe Investitionskosten erfordert, die sich nur auf europäischer Ebene lohnen. Würden entsprechende Entwicklungsprojekte in den einzelnen Mitgliedstaaten parallel betrieben, entstünde ein fragmentierter europäischer Telekommunikationsraum mit einer Vielzahl an Einzelmärkten und mit “nicht lebensfähigen, gegenseitig abgeschlossenen, industriellen Strukturen”. Dagegen setzt die Kommission zum einen auf gemeinsame europäische Forschungs- und Entwicklungsanstrengungen: Im Rahmen des Forschungsprogrammes RACE (Research and Development in Advanced Communications Technologies) werden die Optionen für die zukünftige Infrastruktur erforscht und erprobt. Ziel ist die Implementierung eines europäischen, diensteintegrierenden digitalen Fernmeldenetzes. Die Kommission bricht die alleinige Definitionsmacht der nationalen Fernmeldebetreiber, indem sie die Industrie in das Forschungsprogramm integriert. Die Machtverhältnisse werden über diese Art der Technologieentwicklung stark verschoben, denn die industriellen Akteure in der Telekommunikation waren bis dahin stark von den nationalen, öffentlichen Netzbetreibern abhängig. Im Rahmen von RACE erhalten sie nun die Möglichkeit, ihre Interessen auf europäischer Ebene direkt einzubringen. Die Repräsentation von Interessen auf europäischer Ebene ist damit zugleich von einem Wandel eben jener Interessenskonstellationen begleitet: Mit der Europäisierung wird zugleich die Kommerzialisierung der Telekommunikation angestoßen.

1987 tritt die Einheitliche Europäische Akte in Kraft. Mit dem darin festgeschriebenen Ziel, den Europäischen Binnenmarkt 1992 zu realisieren, konkretisiert die Kommission die Pläne, die Telekommunikationspolitik zu europäisieren. In ihrem Grünbuch zum gemeinsamen Telekommunikationsmarkt skizziert sie die Blaupause für diese Umstrukturierung. Die vier ‚Freiheiten‘ für den Binnenmarkt – Personen-, Waren-, Dienstleistung- und Kapital – sollen in Bezug auf das Fernmeldenetz darin bestehen, das Fernmeldenetz zu benutzen, über das Netz Dienste anzubieten und Endgeräte an das Netz anzuschließen. Das heißt: Die Monopole der öffentlichen Fernmeldeverwaltungen sollen abgeschafft werden. 
Um diese Wirtschaftsfreiheiten durchzusetzen, nutzt die Kommission europäische Rechtsinstrumente, die zwar bereits in den Verträgen vorgesehen sind, deren Anwendungsvoraussetzungen und Reichweite jedoch umstritten sind. Diese Rechtsinstrumente werden erst in der umfassenden Form, in der die Kommission sie anwendet, zu einem Instrument, die eigene Gestaltungsmacht sukzessive auszubauen und die Gestaltungsspielräume nationalstaatlicher Politik stark einzuschränken. Ein Instrument sind Wettbewerbsrichtlinien. 1988 werden die Mitgliedsstaaten durch eine Richtlinie der Kommission aufgefordert, Wettbewerbsbedingungen für Endgeräte der Telekommunikation herzustellen. Ziel ist es, die Exklusivrechte der öffentlichen Fernmeldeunternehmen bei der Einfuhr, der Vermarktung, dem Anschluß und der Inbetriebnahme von Endgeräten abzuschaffen. Ausserdem sollen fortan die Schnittstellenstandards veröffentlicht werden. Dadurch können theoretisch grenzüberschreitend Geräte verkauft werden. Da zugleich mit der Digitalisierung der Netze die ‚Intelligenz‘ (das Steuerungszentrum) nicht mehr in den Netzknoten liegt, sondern auf die Endgeräte übergehen kann, ist es nun möglich, ganz neue technische Funktionalitäten anzubieten. Die Gestaltungsmacht wird von den nationalen Behörden auf einen noch zu schaffenden, bzw. einen nun entstehenden Markt übertragen.

Allerdings gibt es noch einige Hürden. Da die Geräte in den einzelnen Staaten nach unterschiedlichen Entwicklungslogiken entworfen und produziert werden, müßten die Hersteller von Telefonanlagen für jeden nationalen Markt neue Geräte entwickeln. Um die technische Entwicklung tatsächlich zu europäisieren, ist also ein hohes Maß an technischer Kompatibilität notwendig. Nachdem die Monopolrechte aufgehoben sind und die Verpflichtung besteht, die (unterschiedlichen) Spezifikationen zu veröffentlichen, folgt später die Schaffung einheitlicher Spezifikationen. Zu diesem Zweck werden Anfang der neunziger Jahre entsprechende Harmonisierungsrichtlinien verabschiedet, mit denen die gemeinsamen Anforderungen an die Kommunikationsfähigkeit der Geräte festgeschrieben werden. Den Mitgliedstaaten wird untersagt, den Marktzugang der richtlinien-gemäßen Geräte durch zusätzliche Anforderungen zu behindern. Mit dieser Bestimmung der einheitlichen technischen Entwicklung wird die Gestaltungsmacht nun definitiv auf den sich formierenden Markt einerseits und die regulierende Institution – die Kommission – andererseits übertragen. Die materiell wirkungsmächtigen Rechtsinstrumente ziehen veränderte technische und ökonomische Praxen nach sich und institutionalisieren einen neuen – privatisierten – Pfad der weiteren technischen Entwicklung. 

Die technologische Transformation der Telekommunikation ist für die Kommission ein Vehikel, um die Gestaltungsmacht über eine entscheidende Infrastruktur dauerhaft nationalstaatlicher Kontrolle und Gestaltung zu entziehen und dabei die eigene Macht im Bündnis mit kommerziellen Interessen zu stärken. Aus demokratietheoretischer Sicht ist dieser Mechanismus problematisch: Die Umstrukturierung der Telekommunikation ist keine politische Entscheidung nationaler Parlamente oder des Europäischen Parlaments gewesen, sondern wird von der Kommission auf der juristischen Ebene (am Ende mit Hilfe des Europäischen Gerichtshofs gegen wichtige Mitgliedstaaten) durchgesetzt. Das zweite Problem bezieht sich auf die Zukunft: Das Regulierungsmodell, das die Kommission durchgesetzt hat, läßt nur geringe Spielräume für zukünftige politische Gestaltung durch Entscheidungen in den Mitgliedsstaaten oder durch das Europäische Parlament. 

Durch die dreifache Transformation der Telekommunikation von nationalstaatlich regulierten analogen Versorgungsinfrastrukturen zu einer europäisch regulierten digitalen Marktinfrastruktur für kommerzielle teledigitale Dienstleistungen wird auch politische Macht in dreifacher Weise verlagert und transformiert. Mit der Europäisierung wird die Gestaltungsmacht auf die europäische Ebene verlagert. Mit der Verwandlung von einer Versorgungsinfrastruktur zu einer Marktinfrastruktur wird ein erheblicher Anteil an Gestaltungsmacht auf kommerzielle Akteure verlagert und die Globalisierung forciert. Und mit der Digitalisierung wird die Möglichkeit geschaffen, die neuen Machtverhältnisse auf weitere Kommunikationsinfrastrukturen auszudehnen.

Leitbild elektronische Kommunikation: Marktförmige Vereinheitlichung in der Informationsgesellschaft
Das Regulierungsmodell, das in der Telekommunikation durchgesetzt wurde, wird unter den Stichworten Konvergenz und Elektronische Kommunikation ausgeweitet. In der Europäischen Informationsgesellschaft sollen digitale Infrastrukturen, Dienste, Inhalte, Anwendungen und Inhalte unter einem Steuerungsmodell vereinheitlicht werden. Konvergenz bedeutet die zunehmende Integration von Mikroelektronik, Telekommunikation, Optoelektronik und Computer in integrierte Informationssysteme. Dieser Prozeß der Konvergenz ist aber kein technikimmanenter Prozess. Das Zusammenwachsen dieser Technologien ist ein Prozeß, der innerhalb politisch gegebener Rahmenbedingungen verläuft. Mit den technischen Potentialen der Digitalisierung können ehemals funktionell getrennte Netze miteinander verschmolzen werden. Verschmelzen die Netze miteinander, so ist auch eine Fusion der Branchen und Bereiche Telekommunikation, Rundfunk, Computer- und Softwareindustrie sowie des Verlagswesens möglich.

1997 veröffentlicht die Kommission ein Grünbuch zur Konvergenz der Branchen Telekommunikation, Medien und Informationstechnologie. Sie argumentiert, mit der Digitalisierung und der Verschmelzung von Rundfunk, anderen Telekommunikationsdiensten und dem Internet sei ein gemeinsamer Rechtsrahmen notwendig, um Wettbewerbsverzerrungen zu verhindern. Mit den neuen Übertragungstechniken komme es zu einer starken Ausweitung des Angebotes. Besondere Maßnahmen zur Sicherung des Universaldienstes und zur Sicherung der Medienvielfalt seien daher nicht mehr erforderlich. Verbunden ist dieser Vorstoß mit einem Angriff auf die Existenz des öffentlich-rechtlichen Rundfunks und seiner öffentlichen Finanzierung. Die Strategie der Kommission ist auf eine Angleichung der Bedingungen zwischen öffentlich bereit gestellten Inhalten (z.B. öffentlich-rechtlicher Rundfunk) und kommerziellen (Telekommunikations)-Diensten gerichtet und damit auf eine Kommerzialisierung öffentlicher Informationsdienste. Die Infragestellung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks durch das Konvergenz-Grünbuch führt zu heftiger Kritik. Nach den Konsultationen, die der Veröffentlichung des Grünbuchs folgen, kann die Kommission ihre weitreichenden Deregulierungsansätze – erst einmal – nicht durchsetzen. Die meisten Mitgliedstaaten sprechen sich für eine klare Trennung der Regelungen für den technischen (Infrastruktur)-Bereich einerseits und für den Bereich der Inhalte andererseits aus. Während ersterer auf der Grundlage der Konvergenz-These einheitlich geregelt werden soll, wird im inhaltlichen Bereich an der Unterscheidung zwischen Individual- und öffentlicher (Rundfunk)-Kommunikation festgehalten. Die umfassende Umgestaltung des Rundfunksektors durch eine allgemeine europäische Regelung ist zunächst vom Tisch, wird jedoch von der Kommission weiter verfolgt. 

Die Kommission greift die bereichsspezifischen Sonderregulierungen an und schafft es, alle Telekommunikations-Infrastrukturen und -Dienstleistungen (inklusive der Rundfunkübertragungstechnik und der Mobilkommunikation) unter dem Begriff der elektronischen Kommunikation einem übergreifenden europäischen Rechtsrahmen zu unterwerfen. Und das heißt im Falle europäischer Politik, in der der Markt und damit das Wettbewerbsrecht im Vordergrund steht, Bereiche, die bisher nicht dem Wettbewerbsrecht unterworfen waren, diesem zu unterwerfen. Der Cyberspace, der sich erst als politischer Raum konstituiert, wird als ein Raum konstituiert, in dem die Regeln des Marktes das Politische subsumieren. Interessen können sich nur als Interessen von Marktteilnehmern artikulieren. 

Die Verschiebungen, die die Kommission mit ihren technologiepolitischen Interventionen vornimmt, sind immens: In der von der Kommission bestimmten Logik der technologischen Entwicklung werden die EuropäerInnen nicht mehr als StaatsbürgerInnen, sondern nur noch als MarktteilnehmerInnen angesprochen. Interessen, die sich nicht als Interessen auf dem Märkten artikulieren, verschwinden unsichtbar und schleichend. Der Raum des Politischen wird nach den Spielregeln des Marktplatzes organisiert. Mit dieser Institutionalisierung wird staatliche Politik weiter de-legitimiert und eine Dynamik der Vereinzelung vorangetrieben. 

Die Potentiale neuer Schlüsseltechnologien ermöglichen gravierende Veränderungen, da sie für ihren Gegenstandsbereich den neue Repräsentations- und Regulierungsmuster nahelegen und nicht darauf angewiesen sind, den viel schwierigeren Weg des Umbaus alter Institutionen zu gehen. Zugleich sind diese neuen Regulierungsformen nicht auf den Gegenstandsbereich begrenzt, für den sie entwickelt wurden, sondern werden beständig ausgeweitet. Die kommerzielle Bestimmung des Cyberspace ist damit der Ausgangspunkt für eine weitere Kommerzialisierung des politischen Systems. Unter dem Begriff der Elektronischen Kommunikation werden ehemals völlig unterschiedlich regulierte Bereiche einer einheitlichen Regulierung unterworfen, die als Marktregulierung konzipiert ist. Die Steuerung der technischen Entwicklung zieht somit eine weitergehende Transformation der politischen Machtverhältnisse nach sich. Die technologiepolitischen Leitbilder strukturieren als Modus diskursiv-politischer Repräsentation die Form der europäische Integration: In ihnen wird die Unterwerfung unter die Mechanismen des Weltmarktes organisiert.