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Klaus-Bernhard Roy

Sozialintegrative Demokratie - Wandel und Legitimationsprobleme zwischen nationalstaatlicher Grundlegung, partizipatorischen und so-zialstaatlichen Grenzziehungen der europäischen Integration und inno-vativer Regionalisierung

(als Buch beim P. Lang Verlag, Frankfurt/M., Berlin, Bern u.ö. 2001)

Zu Beginn des 21. Jahrhunderts sind die westlichen Demokratien und ihre tradier-ten Organisationsformen mit neuartigen sozioökonomischen und politischen Her-ausforderungen konfrontiert. 
Dem Nationalstaat als primären Bezugspunkt der politischen Herrschaft einer Ge-sellschaft wird im Rahmen der ökonomischen und politischen Globalisierungspro-zesse und innergesellschaftlichen Umbrüche die politische Handlungskompetenz und vor allem die soziale Integrationsfähigkeit zunehmend abgesprochen. 
Es wird versucht, zur aktuellen Theoriekontroverse um die Perspektiven demokra-tischer Herrschaft nach der Erosion etablierter Nationalstaatlichkeit beizutragen. Dabei stehen Probleme gesellschaftlicher Integration als Dimension von Legiti-mation im Mittelpunkt.

Der theoretische Bezugsrahmen ist dabei das bundesdeutsche Gesellschaftskon-zept der sozialintegrativen Demokratie, bei dem die Legitimationsebenen der de-mokratischen Beteiligungs- und Entscheidungsverfahren und der sozialen Inklusi-on als Strukturmerkmale moderner Demokratien zusammenlaufen. 
Sozialintegration gilt in der Forschung als ein kaum strittiges Legitimationsele-ment demokratischer Herrschaft und ihrer marktwirtschaftlich geprägten Gesell-schaften. Der Verbindung von Demokratie und politisch mit organisierter Sozial-integration in Form von Sozialstaatlichkeit wird ein wesentlicher Stellenwert zu-gemessen, wobei sich die Legitimation einer Demokratie neben den rechtlichen Bindungen und Teilhaberechten auch aus der Gestaltungsfähigkeit von Politik be-stimmt.

Doch auf dieser Ebene zeigen sich die Veränderungsprozesse in den gesellschaft-lichen Grundlagen und hinsichtlich der sozialen Integrationskraft der Demokratie am deutlichsten.
Aber nicht alle Einschränkungen der bisherigen Gestaltungspotentiale von Politik bedeuten in der Demokratie eine Legitimationskrise.
Das Erkenntnisinteresse konzentriert sich darauf, ob die bundesdeutsche Demo-kratieentwicklung mit ihrer konstitutiven Verbindung von Partizipation und Sozi-alintegration an gestaltungspolitische und legitimatorische Grenzen gestoßen ist.

Der Schwerpunkt der Analyse liegt auf dem Legitimationsstrang der Sozialinteg-ration. Dieser ist in der aktuellen demokratietheoretischen Diskussion, insbeson-dere auch in Hinblick auf die europäische Souveränitätsverflechtung der bundes-deutschen Demokratie, zu sehr vernachlässigt worden.
Der Verfasser greift die Notwendigkeit einer Berücksichtigung von Input- und Output- Dimensionen von Legitimation in der Demokratie auf. Er grenzt sich von einer isolierten Betrachtung steuerungspolitischer Effizienz ohne Partizipation e-benso ab wie von einem nur auf formalen Teilhaberechten basierenden Demokra-tiekonzept. 
Die Legitimationsproblematik des bundesdeutschen Demokratiemodells wird da-her im Wechselspiel dieser oftmals isolierten Analyseebenen betrachtet.
In der politischen Realisierung der Demokratie sind im Spannungsverhältnis von Freiheit und Gleichheit, Individualität und Integration einer Gesellschaft neben rechtlichen Herrschaftsbindungen als konstitutive Demokratieelemente politische Partizipation und soziale Teilhabe hervorgebracht worden. Demzufolge basieren Legitimationskriterien nicht auf dem Indikator eines unwahrscheinlichen System-bruchs. Sie wurden vielmehr anhand der bisherigen Legitimationsbedingung der politischen Mitverantwortung bezüglich sozialer Inklusion entwickelt. 
In den meisten westeuropäischen Demokratien wurde die Verbindung sozialer und politischer Teilhaberechte im nationalstaatlichen Organisationsrahmen politisch etabliert. In der Bundesrepublik Deutschland ist dies verfassungsrechtlich und in-stitutionell verankert. 

Im Kontext der europäischen Sozialstaatssysteme wurde der bundesrepublikani-sche Sozialstaat mit seinen Besonderheiten und den gesellschaftlichen und politi-schen Interessenbündelungen im etablierten Interventionsgefüge dargelegt.

Diese Differenzierung hat für die Bundesrepublik eine vertiefte und vergleichende Auseinandersetzung mit den sozioökonomischen und politischen Problemstellun-gen der gar nicht neuen aber vieldiskutierten Globalisierung ermöglicht.

Zum einen wurde herausgearbeitet, wie in den sozialstaatlichen Interventionsfor-men der politische Umgang mit den internationalen Bestimmungsfaktoren von so-zioökonomischen Entwicklungen und die politischen Reaktionen auf den innerge-sellschaftlichen Strukturwandel, auch in Folge der deutschen Einheit, die soziale Destrukturierung der Gesellschaft geprägt haben. 

Angesichts der Dimensionen sozialer Polarisierung und selektiver Sozialstaatlich-keit ist dieser Problemkomplex mit einem Wechsel politischer Mehrheiten auf der Nationalstaatsebene allein kaum zu bewältigen ist. 

Die traditionellen, gesamtstaatlich und gesamtökonomisch ausgerichteten Prob-lemlösungsoptionen sind im Kontext der externen und internen Veränderungen der Wirkungsmöglichkeiten demokratischer Politik unzureichend.
Damit ist der bislang prägende Zusammenhang von Partizipation und Sozialinteg-ration am Ende des 20. Jahrhunderts zwar nicht gänzlich gebrochen, sein Realisie-rungsgehalt als Legitimationsdimension jedoch stark relativiert worden.
Zum anderen zeigte sich, dass Sozialstaatlichkeit nicht nur Globalisierung erst mit hervorgebracht hat, sondern auch der Erhalt von Sozialintegration möglich ist. Dies verdeutlichte die ”divergente Konvergenz” der Entwicklungen europäischer Sozialstaaten. Denn ungeachtet aller Konvergenzprozesse bleiben die politisch or-ganisierten Interessenbündelungen der nationalen Gesellschaften und die dort ver-ankerten Sozialstaatsausformungen prägend. 
Trotz der partiellen Entgrenzung des Nationalstaats bleibt dieser der direkte Legi-timationsbezugspunkt der Bürger in ihren sich wandelnden Gesellschaften. Dies hat nachweislich erheblichen Einfluß auf die Entwicklung und Wirkungstiefe ei-ner transnationalen Koordination sozialintegrativer Politik.
Im Rahmen der europäischen Souveränitätsverflechtung bestimmt die europäische Ebene wesentliche ökonomische und vor allem politische Rahmensetzungen der bundesdeutschen Demokratie mit.

Doch weder auf der Ebene demokratischer Beteiligungs- und Entscheidungsstruk-turen noch im Bereich der materiellen Demokratie hat die Europäische Union den nationalen sozialstaatlichen Demokratien vergleichbare Strukturen aufzuweisen. 
Europa hat in seinem Integrationsprozeß bis dato kaum intermediäre Instanzen hervorgebracht, die Gesellschaften übergreifend soziale Interessen bündeln und wirkungsvoll artikulieren könnten. 

So kennzeichnet das europäische Mehrebenengefüge nicht das traditionelle Institutionengefüge und die Kongruenz- und Verantwortungsbeziehungen nationaler Demokratien. Aber sehr wohl ist die Politik im vereinten Europa legitimiert. 
Die europäische Legitimation basiert sowohl auf der Bürgerakzeptanz als auch auf steuerungspolitischen Leistungen im europäischen Mehrebenensystem.
Anstelle von gesamteuropäischen Demokratievorstellungen und abweichend vom nationalen Herrschaftsbegründungszusammenhang ist von einem ”Schalen-Modell” demokratischer Politik auszugehen.

Dabei haben die europäischen, die nationalen und die subnationalen Handlungs-ebenen verkoppelte aber eigenständige Politikfelder und demokratische Verant-wortlichkeiten aufzuweisen. Die konkrete Ausgestaltung von Politikinhalten wird mit zum Maßstab demokratischer Legitimation. Damit gehört auch in der Europäi-schen Union neben der Beteiligungsebene die sozialintegrative Problemlösungsfä-higkeit des politischen Herrschaftsgebildes zu den demokratierelevanten Entwick-lungsfeldern.
Auch die Sozialintegration hat eine europäische Dimension erhalten. Allerdings bleiben die nationalen Spezifika der Sozialstaatspolitik trotz expandierender euro-päischer Koordinationsansätze in der Wirtschafts- und Beschäftigungspolitik weitgehend bestehen. Soziale Integration verbleibt weiterhin primär im nationalen Verantwortungsbereich. Weder eine umfassende sozialstaatliche Angleichung noch eine weitergehende Kompetenzdelegation sind in der Europäischen Union zur Zeit realisierbar. Nicht nur verhandlungsdemokratische Integrationshemmnis-se, sondern die unterschiedlichen Ökonomien und Sozialstaatsformen stehen ge-gen eine umfassende gesamteuropäische Sozialstaatspolitik. Europa kann, selbst wenn über sozialstaatliche Mindeststandards hinausgegangen wird, nur rahmen-setzend wirken. Die Realisierungsebenen europäischer Politikziele liegen in den nationalen Ökonomien, Gesellschaften und Politikstrukturen.
So gibt es kein europäisches sozialintegratives Legitimationsprojekt ”von oben”, und es wäre auch in seiner Inklusionswirkung weitgehend beschränkt.
Für die Perspektiven des sozialintegrativen Demokratiemodells wurden Innovati-onen innerhalb des europäischen Mehrebenengeflechts und in den fortbestehenden nationalen Gesellschaftsstrukturen ermittelt.

Das Politikmuster der ”sozialintegrativen Regionalisierung”, die Verknüpfung von unerläßlicher ökonomischer Modernisierung mit innovativer Arbeitsmarkt- und Sozialpolitik, erwies sich als leistungsfähiger als tradierte Sozialstaatspolitik. Die steuerungspolitischen Effizienzsteigerungen regionalisierter Politik basieren auf einer verhandlungsdemokratischen Öffnung gegenüber gesellschaftlichen Ak-teuren aus Wirtschaft und Gesellschaft sowie der Einbeziehung regionaler politi-scher Willensbildung.
Ungeachtet der Probleme einer Demokratisierung dezentraler Politikformulierung werden auf dieser Ebene sozialintegrative Gestaltungsperspektiven gesehen, da die regionalisierte Politik eingebunden wird in mehrheitsdemokratische Entschei-dungen der Landespolitik. 
Doch Regionalisierung ist nicht frei von Interessenkonflikten, weder auf der Ziel-ebene noch bei den Politikverfahren. So führt neben latenten Zielkonflikten zwi-schen Wirtschaftsstruktur- und Sozialintegrationspolitik die Mischung aus ver-handlungsdemokratischen und majoritären Entscheidungsstrukturen zu einer Neu-kombination von Legitimationssträngen. 
Entscheidend für die Wirkungsfähigkeit der neuen Politik sind nicht nur der steue-rungspolitische Wille der Akteure, sondern ebenso die Sanktionierbarkeit kon-flikthafter Entscheidungen im Regionalisierungsprozeß. Eine stärkere Regionali-sierung der Politik mit ihren Chancen erhöhter ökonomischer und sozialer Integra-tion ist nicht isoliert möglich. Sie bedarf auch weiterhin der rechtlichen und finan-ziellen Rahmensetzungen und Ressourcenzuweisungen der legitimatorisch gefor-derten Bundes- und Landesebenen und zunehmend auch Europas.
So kennzeichnen eine aufgewertete dezentrale Gestaltungskompetenz unterhalb der bundesstaatlichen und europäischen Politikvorgaben und eine längst nicht mehr eingelöste Einheitlichkeit der Lebensverhältnisse die Demokratie im Wan-del.

Die Legitimationsprobleme in der bundesdeutschen Demokratie werden nicht durch gesamteuropäische Handlungsmuster kompensiert. Innovationen sozialinte-grativer Demokratien liegen in den jeweiligen Gesellschaften, wobei in der Bun-desrepublik die föderalen Strukturen politisch-institutionelle Anknüpfungspunkte für neue Legitimationszusammenhänge begünstigen.
Im sozialintegrativen Politikfeld und damit auf einem wichtigen Legitimations-strang demokratischer Politik wurden das neue rahmensetzende Gewicht der euro-päischen Ebene und die Gestaltungsverlagerung in dezentrale Strukturen heraus-gearbeitet. Vom analysierten Politikfeld auf den Gesamtkomplex der souveräni-tätsverflochtenen Demokratien in Europa zu schlußfolgern, bedarf weiterer For-schung zum sich vertiefenden europäischen Integrationsprozeß. Ähnliches gilt im deutschen Bundesstaat, da die zunehmenden Gestaltungsverantwortlichkeiten mit den finanzpolitischen und rechtlichen Abhängigkeiten der Bundesländer und erst recht der Regionen zusammenfallen.
Für das Gesamtgefüge der bundesdeutschen Demokratie führen die regionalwirk-same Verbindung von gesellschaftlicher Öffnung und korporatistischer Verhand-lungsdemokratie nicht zur Relativierung der mehrheitsdemokratischen parlamen-tarischen Ebenen. Sie ergänzen sie aber notwendigerweise. 
Demokratietheoretisch verbindet sich mit den Regionalisierungsprozessen keine Entstaatlichung zugunsten gesellschaftlicher Akteure und keine legitimatorische Entpflichtung der Bundesländer und des Bundes. Eher im Gegenteil, ”schwache” Interessen der Arbeitslosen und sozial Deklassierten bedürfen für eine notwendige Arbeitsmarkt- und Sozialpolitik der politischen Entscheidung über Verteilungs-prioritäten in der konkurrenzdemokratischen Arena - vor allem der Bundesländer. Denn nur so kann die Zurechenbarkeit von Politik und damit Legitimation ge-währleistet werden. Die regionale Interessenartikulation und die politischen Im-pulse aus dem gesellschaftliche Raum, sei es korporatistischer oder bürgergesell-schaftlicher Couleur, können dies allein nicht gewährleisten, so notwendig ihre Politikanstöße auch sind.
Der sozialintegrative Gestaltungsbedarf läßt sich nicht außerhalb der institutionel-len und interventionspolitischen Anknüpfungspunkte und nicht gegen gesellschaftlich-politische Interessenbündelungen bei den sozioökonomisch durchaus partizipierenden Mehrheiten einlösen.
Zwar stehen den sozialintegrativen Chancen der Regionalisierung die Restriktio-nen einer möglichen Selektivität sozialstaatlicher Interventionspolitik ebenso ge-genüber wie die Gefahr einer Instrumentalisierung regionaler Verantwortlichkeit mit einem Rückzug der föderal vorgelagerten Politik. Doch diese Probleme gelten auch für die bisherigen wirkungsbegrenzten Ansätze sozialstaatlicher Politik.

Jenseits der etablierten gesamtstaatlichen Handlungsmuster hat die Regionalisie-rungsoption insgesamt die größten Innovationspotentiale. 
Aber auch diese Politikansätze bedürfen empirisch der gesellschaftlich vermittel-baren politischen Solidarität in den demokratischen Entscheidungskontexten bis hin zu den Regionen.
Die Ausgestaltung der sozialintegrativen Demokratie hängt damit wesentlich von den gesellschaftlichen und politischen Mehrheiten auf den parlamentarischen E-benen ab. Dies erfordert die Ressource der mobilisierbaren gesellschaftlichen Mehrheiten für ein modernisiertes ”Zwangskorsett” der politisch organisierten So-lidarität und eine dafür demokratisch haftbare Politik.
Denn ebenso wie ein politischer Prioritätenwechsel innerhalb der konkurrenzde-mokratischen Arena des Parteienwettbewerbs noch nicht hinreicht, die sozioöko-nomischen Umbrüche sozialintegrativ zu bewältigen, so wenig ist dem Gesell-schaftskonzept einer sozialintegrativen Demokratie allein mit Innovationen bei den Instrumentarien der Politik und ihrer steuerungspolitischen Verlagerung in den subnationalstaatlichen Bereich gedient.
Wenn der Wandel der gesellschaftlichen Grundlagen und der politischen Hand-lungsspielräume nicht als Innovationschance genutzt wird, dann wird die Relati-vierung der bislang konstitutiven Verbindung von Partizipation und Sozialintegra-tion fortgesetzt.
So haben die dargelegten Legitimationsprobleme mit der Relativierung der politi-schen Mitgestaltbarkeit der soziale Ungleichheiten wie individuelle Entfaltungs-
chancen hervorbringenden marktwirtschaftlichen Arbeitsgesellschaft darauf ver-weisen können, dass die scheinbar selbstverständliche Integrationsfähigkeit der bundesdeutschen Demokratie nicht von überzeitlicher Dauer ist. 

Ohne das politische Einlösen einer möglichen Anpassung und Ausgestaltung der sozialstaatlichen Politikmuster und der gesellschaftlichen Öffnung von Politik wird sich die Bundesrepublik auf einen Demokratietypus zu- bzw. zurückbewe-gen, bei dem politisch mitverantwortete Sozialintegration nicht mehr als mehr-heitsfähiger Konsens das Legitimationsmuster der Demokratie mit bestimmt.