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Ulrike Höppner

Macht und Souveränität.
Eine Kritik des Machtbegriffs in den Theorien der Internationalen Beziehungen

Das Puzzle

Der Versuch in nur wenigen Worten zwei komplexen Begriffe wie Macht und Souveränität gerecht zu werden ist so gut wie unmöglich und tatsächlich ist mein Anliegen weit weniger ehrgeizig. Ich möchte an dieser Stelle zunächst nur ein puzzle, ein Rätsel darlegen, dass seltsamerweise in den Theorien der IB als solches nicht thematisiert wird, obwohl es eigentlich sofort ins Auge springt: die Theorien der IB, in denen „Macht“ als Konzept ganz zentral ist, haben ein vergleichsweise eingeschränktes Verständnis davon, was Macht ist und alternative Ansätze, die in der politischen Theorie viel diskutiert werden, spielen kaum eine Rolle. Und dass trotz einer ansonsten erstaunlichen Varianz der Theorien, bis hin zu bestehenden Unvereinbarkeiten zwischen ihnen. Mein Argument ist, dass diese Merkwürdigkeit nicht auf Ignoranz der IB-Theoretiker gegenüber der politischen Theorie zurückzuführen ist, sondern dass vielmehr der ursprüngliche Gegenstand und die abgeleiteten Grundannahmen andere Konzepte als wenig notwendig erscheinen ließen. Es ist an dieser Stelle nicht möglich, alle wesentlichen Grundannahmen darzustellen, weshalb ich mich auf den zentralen Begriff der Souveränität beschränken möchte: das System souveräner Staaten als zentraler Untersuchungsgegenstand der Theorien der IB und die Existenz eines solchen als zentrale Grundannahme. Dieses Vorgehen, das heißt die Fokussierung auf die Idee der Souveränität, bietet sich auch deshalb an, weil hierdurch besonders deutlich wird, welche Probleme eine globalisierte Welt für die Theorien der IB mit ihrem verengten Machtverständnis mit sich bringt. Denn die zunehmende Erosion der Souveränität im Staatensystem (bzw. deren zunehmende Entlarvung als Fiktion), ist weit stärker diskutiert worden (z.B. Biersteker/Weber 1996), als die Implikationen dieser Entwicklung für den Machtbegriff. 

Der Machtbegriff in den Theorien der IB

Das in den Theorien der IB vorherrschende Verständnis von Macht wird oft als intuitiv bezeichnet: Macht ist, wenn einer einen anderen dazu bringt, etwas zu tun, das dieser sonst nicht getan hätte – ein Verständnis also, das auf die Kontrolle des Verhaltens anderer Akteure abzielt, angelehnt an die Definition Max Webers. Die – sehr umfangreiche – Diskussion um den Machtbegriff beschäftigt sich vorwiegend mit Problemen der Messbarkeit von Macht und die Bewertung und Auswahl von Machtinstrumenten, also die Operationalisierung, Gewichtung und Einordnung militärischer, wirtschaftlicher und kultureller Ressourcen, sowie die Frage nach der Wichtigkeit von Akteuren im Vergleich zu Strukturen (Baldwin 2002). Die Debatte ist lebhaft und wird weitergeführt. Am Beispiel zweier kritischer Beiträge wird jedoch deutlich, dass das Grundverständnis von Macht nur geringfügig variiert.

Joseph Nye (1990) konstatierte nach dem Ende des Kalten Krieges, dass sich Macht grundsätzlich verändert hätte. Sei in Zeiten der Blockkonfrontation die „hard power“, die auf militärische Stärke setzt und anstrebt das Verhalten von Staaten direkt zu kontrollieren, besonders wichtig gewesen, so sei in Zeiten zunehmender Interdependenz und mit Blick auf neue, nicht-staatliche Akteure die Bedeutung von „soft power“ gewachsen. „Soft power“ meint dabei die Fähigkeit, die Themen der politischen Agenda zu bestimmen und die Präferenzen anderer Akteure im eigenen Sinne zu beeinflussen. In einer komplexeren Welt ist nach Nye Kontrolle über andere Länder teuer und schwierig, „power over outcomes“ jedoch durch Ressourcen wie kulturelle und ideologische Attraktivität der eigenen Werte, Regeln und Institutionen, immer noch eine realistische Option für Staaten. Dadurch rücken zahlreiche neue Machtressourcen ins Blickfeld. Das Grundverständnis von Macht aber wird nicht angegriffen – es geht um die Kontrolle (bzw. Beeinflussung) des Verhaltens anderer Akteure.

Stefano Guzzini (1993) kritisiert die zunehmende Ausweitung des Machtbegriffes, denn dadurch verlöre er deutlich an Erklärungskraft. Er weist daraufhin, dass das zugrundeliegende Machtkonzept als Akteurskonzept angelegt ist und weder für die Erklärung unintendierter Konsequenzen noch für Formen struktureller Machtausübung tauge. Ich stimme dieser Argumentation zu, Macht in dem oben beschriebenen intuitiven Sinne kann nur von klar definierbaren Akteuren ausgeübt werden (auch wenn sie dies über Strukturen täten). Guzzini zieht die Schlussfolgerung, dass in Fällen von ‚struktureller Machtausübung’ besser von governance zu sprechen sei, während der Begriff Macht für Akteure reserviert bleiben sollte. Ich bezweifle jedoch, dass eine solche Trennung möglich ist – letztlich werden auch Akteure durch Strukturen ihre Interessen zu vermitteln versuchen. Guzzinis Vorschlag verstärkt also die Gefahr, dass Dynamiken und Prozesse von Kontrolle und Zwang hinter dem governance-Begriff verschleiert werden. Und das grundsätzliche Problem mit dem Machtbegriff, dass durch neue bzw. andere Akteure der internationalen Politik aufgeworfen wird (wie ich unten näher erläutere), bleibt dennoch ungelöst. 

Der souveräne Staat

Ein akteurszentrierter Machtbegriff kann selbstverständlich nur Erklärungskraft entwickeln, wenn sich tatsächlich Akteure eindeutig identifizieren lassen. Dabei spielt dass Konzept der Souveränität für die Theorien der IB eine entscheidende Rolle. Im Übergang vom Mittelalter, das gekennzeichnet war durch eine Vielzahl überlappende Autoritätsbeziehungen, zur Neuzeit entstand der souveräne Staat, wie wir ihn kennen – tatsächlich, vor allem aber auch als Idealtypus politischer Organisation. Die entscheidende Qualität souveräner Staaten besteht gerade in ihrem Akteurscharakter. Bertrand Badie (2002) beschreibt überzeugend, dass das Konzept der Souveränität von Staaten in der politischen Praxis seit seinem ersten Auftauchen fortwährend neu interpretiert und weiterentwickelt wurde. Die Definition von Souveränität als einer höchsten Macht innerhalb eines bestimmten Territoriums greift zu kurz, denn wann und wodurch ein Staat souverän wurde, hat sich immer wieder geändert. Zentral ist jedoch die Tatsache, dass ein Souverän als einheitlicher Akteur auftreten kann. Herfried Münkler (2002) sieht den modernen Staat als Grenzzieher – und letztlich ist es das, was die Idee der Souveränität so anziehend macht: durch sie lässt sich innerhalb eines hochkomplexen politischen Systems eine Ordnungsstruktur identifizieren und herstellen. Es ist dieses, bereits geordnete politische System souveräner Staaten, in dem die Theorien der internationalen Beziehungen Erklärungszusammenhänge herstellen wollen. Sie konstatieren seine Existenz und beschreiben seine grundlegenden Charakteristika, sie hinterfragen jedoch nicht seine Grundannahmen. Souveränität ist somit zum definierenden Element der Disziplin geworden.

Nicht-souveräne Akteure

And for a time it was good - für eine Weile funktionierte alles wunderbar. Doch Entwicklungen in den letzten Jahren und Jahrzehnten haben Probleme und Prozesse ins Blickfeld gerückt, die sich der Logik dieses Ordnungsprinzips weitgehend entziehen. Ich will an dieser Stelle nur zwei Beispiele kurz anreißen. Christopher Clapham (1999) macht in seiner Analyse der Internationalen Beziehungen in und mit Afrika auf die Problematik aufmerksam, die in der simplen Übertragung westlich-europäischer Konzepte auf einen anderen kulturellen Kontext entstehen. Afrikanische Staaten sind oftmals nicht souverän im Sinne einer allgemein anerkannten Definition, sondern die Souveränität wird von außen durch das internationale System zugeschrieben (um einen Akteur zu identifizieren) und ist insofern „negative Souveränität“. In extremen Fällen wird Souveränität dabei zu einer Machtressource einer Gruppe innerhalb eines Gebietes, die sich darüber beispielsweise die Unterstützung internationaler Organisationen sichert, während andere Gruppen andere Formen oftmals sehr effektiver Unterstützung von außen erhalten können, zum Beispiel durch ihre Positionierung in transnationalen, kriminellen Netzwerken. In den Theorien der IB werden aber beide Gruppen höchst unterschiedlich bewertet. Das Prinzip der Souveränität als Grundlage der Theorien der IB ist also durch die Verbreitung von ‚souveränen’ Staaten herausgefordert.

Eine andere Herausforderung für das souveräne Staatensystem und seine Analyse besteht in neuen, transnationalen Akteuren. Die Diskussion über deren Bedeutung ist extrem umfangreich und ich will an dieser Stelle nur einen etwas älteren, vielbeachteten Artikel herausgreifen, weil er besonders schön wieder auf das Problem der Macht zurückführt. Jessica Mathews (1997) beschäftigt sich mit der Rolle von NGO’s (einer bedeutenden Teilgruppe der nicht-souveränen Akteure, wie sie oft genannt werden) und ihrer gewachsenen Bedeutung im internationalen System nach dem Umweltgipfel von Rio 1992. Sie argumentiert, dass es seither zunehmend zu einem „power shift“, einer Machtverlagerung weg von den Staaten, hin zu diesen Akteuren gekommen sei. In der Tat sind in vielen Themenbereichen NGO’s heute wichtige Teilnehmer von internationalen Verhandlungen über zwischenstaatliche Verträge, die besonders wegen ihres reichen Potentials an Experten geschätzt werden. Dadurch gewinnen ihre Positionen an Einfluß. Und dennoch bleibt es sehr schwierig von tatsächlicher Machtausübung, im Sinne einer Fähigkeit andere zu zwingen oder auch nur die Endergebnisse zu bestimmen, zu sprechen. Entschieden wird fast immer von Staaten, sie haben die Macht – und sind doch nicht einzig Entscheidende.

Diese beiden kurzen Beispiele können keinen Überblick über die Masse nicht-souveräner Akteure und ihre Rolle geben, aber sie deuten einige der Probleme an, die sich den Theorien der IB stellen. Das Konzept der Souveränität ermöglichte die Definition des Untersuchungsgegenstandes sowie der relevanten Akteure und dadurch die Fokussierung auf Macht nach einer eingeengten Definition. Dieses Prinzip wird durch Entwicklungen auf ganz unterschiedlichen Ebenen untergraben und es entsteht eine Vielzahl neuer Akteure, die nicht die Fähigkeit haben, Macht im Sinne von Kontrolle auszuüben und die dennoch die internationalen Beziehungen und die globalisierte Welt ebenso entscheidend mitgestalten wie Staaten. So stößt mit dem Souveränitätsbegriff auch der traditionelle Machtbegriff der IB an seine Grenzen.

Macht in einer globalisierten Welt

Was tun? Es scheint mir klar, dass wir ein neues Instrumentarium brauchen, ein Netzwerk von Begrifflichkeiten, das für die sich globalisierende Welt gemacht ist. Welche Form von Souveränität sich entwickeln wird oder was nach Souveränität kommt, vermag ich nicht zu sagen. Die Debatte darüber wird längst geführt und sicherlich Früchte tragen. Mich interessiert vor allem das Konzept der Macht und gerade weil der Machtbegriff so prominent und immer wieder polarisierend ist, halte ich es für wichtig, sich mit möglichen Interpretationen auseinander zu setzen. Meine Suche nach einer Antwort führt mich auf das vorhin dargestellte Puzzle zurück. Es gibt ja andere Vorstellungen davon, was Macht sein kann und wie sie funktioniert. Die politische Theorie kann als Inspiration für jene dienen, die die Theorien der IB weiterentwickeln wollen. Ich kann an dieser Stelle leider nicht detailliert auf die verschiedenen Machtbegriffe in der politischen Theorie eingehen, das würde den Rahmen endgültig sprengen. Um jedoch wenigstens die Richtung einer Antwort zu weisen, will ich einen Beitrag von John Agnew (1999), einem amerikanischen Geographen aufgreifen. Er unterscheidet zwei Arten von Macht. Die Fähigkeit zu kontrollieren, dominieren, vereinnahmen, überreden und unterdrücken – kurz, das was intuitiv unter Macht verstanden wird – nennt er negative Macht. Demgegenüber steht positive Macht, nämlich die Fähigkeit, andere in Netzwerke der Zustimmung einzubinden, allerdings nicht im Sinne der Überredungsfähigkeit eines einzelnen Akteurs, sondern im kollektiven Sinne, als die Stärke des Zusammenhalts zwischen den unterschiedlichen Akteuren auf der Grundlage geteilter Werte und Normen. Einfacher gesagt, in einer Welt die nicht mehr über Souveränität Zusammenhalt und Identität im Staat fokussiert, gewinnt die Fähigkeit Zusammenhalt und Kooperation zu gewährleisten an Bedeutung. Es bedarf positiver Macht.